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解讀：中國(guó)加入GPA的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

加入GPA完成中國(guó)入世的最后承諾作為WTO法律框架下的協(xié)議之一，《政府采購(gòu)協(xié)定》簡(jiǎn)稱GPA，在很多媒體報(bào)道中卻被稱為第二個(gè)WTO。這主要是因?yàn)槠渌鶑?qiáng)調(diào)的高度開(kāi)放性和WTO相同，而且，加入GPA也需要和成員國(guó)進(jìn)行一對(duì)一的談判，其復(fù)雜程度也與WTO有一拼。GPA是世界貿(mào)易組織管轄的單項(xiàng)貿(mào)易協(xié)議，是各參加方對(duì)外開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)國(guó)際化和自由化的法律文件。

值得注意的是，其并不屬于加入世界貿(mào)易組織所需簽訂的一攬子協(xié)議的范圍。因此，中國(guó)在2001年加入WTO時(shí)，并沒(méi)有同時(shí)簽署GPA，只是承諾愿意接受《政府采購(gòu)協(xié)定》，但是談判事宜另行安排。2006年底，中國(guó)正式宣布，將于2007年底啟動(dòng)加入GPA的談判。清華大學(xué)教授于安認(rèn)為：“加入GPA，是中國(guó)完整履行入世義務(wù)的標(biāo)志。只有完成加入《政府采購(gòu)協(xié)定》的程序，才能說(shuō)中國(guó)完整地履行了加入世界貿(mào)易組織的承諾。”

GPA強(qiáng)調(diào)三個(gè)原則：

一是國(guó)民待遇原則和非歧視性原則，即各締約方不得通過(guò)擬訂、采取或者實(shí)施政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和做法來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品或者供應(yīng)商而歧視國(guó)外產(chǎn)品或者供應(yīng)商;

二是公開(kāi)性原則，即各締約方有關(guān)政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和做法都應(yīng)公開(kāi);

三是對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠待遇原則，即有關(guān)締約方應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家，尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供特殊待遇，如提供技術(shù)援助，以照顧其發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易的需求。

GPA的目的就是要求其成員國(guó)對(duì)其他成員國(guó)的供應(yīng)商開(kāi)放其政府采購(gòu)市場(chǎng)，換句話說(shuō)就是，GPA成員國(guó)的企業(yè)可以進(jìn)入其他成員國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，享受和其本國(guó)企業(yè)同等的“國(guó)民待遇”。目前，GPA已有歐盟及其27個(gè)成員國(guó)、加拿大、美國(guó)、日本、以色列、列支敦士登、韓國(guó)等41個(gè)成員國(guó)，另外還有二十多個(gè)觀察團(tuán)成員，中國(guó)就是其中之一。機(jī)遇入場(chǎng)券和公平秤也許有人會(huì)說(shuō)，現(xiàn)如今，很多的中國(guó)企業(yè)都已經(jīng)打入國(guó)際市場(chǎng)，甚至在海外擁有自己的營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)，為什么還要加入GPA呢?這就要從政府采購(gòu)市場(chǎng)的特殊性說(shuō)起。

從1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定談判開(kāi)始，國(guó)際上就公認(rèn)把市場(chǎng)分為兩大塊，一是普通商業(yè)消費(fèi)市場(chǎng)，二是公共產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)，前者對(duì)應(yīng)私人消費(fèi)，后者對(duì)應(yīng)政府采購(gòu)。政府采購(gòu)市場(chǎng)和一般市場(chǎng)的區(qū)別在于前者的規(guī)模和集中效益遠(yuǎn)大于后者。按照國(guó)際通行的計(jì)算方法，一個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)市場(chǎng)約占該國(guó)GDP的10%~15%左右。如此大的數(shù)量和規(guī)模，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，其意義不言自明。除了規(guī)模大之外，排他性也是政府采購(gòu)的一大特點(diǎn)。政府采購(gòu)是本國(guó)政府鼓勵(lì)、培育本國(guó)企業(yè)的一個(gè)有效手段。各國(guó)都有關(guān)于政府采購(gòu)應(yīng)首先考慮本國(guó)產(chǎn)品的規(guī)定。比如，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》就明確要求聯(lián)邦政府采購(gòu)要采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品。而我國(guó)的《政府采購(gòu)法》中也規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。”但是，如果一旦加入GPA，該國(guó)就必須按照規(guī)定向其他成員國(guó)開(kāi)放自己的政府采購(gòu)市場(chǎng)。

由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)這塊大蛋糕就是我國(guó)加入GPA后給中國(guó)企業(yè)帶來(lái)的最大機(jī)遇。“加入GPA，就是為中國(guó)企業(yè)爭(zhēng)取到了一張參與其他國(guó)家政府采購(gòu)競(jìng)標(biāo)的入場(chǎng)券。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府采購(gòu)與公共工程研究中心主任曹富國(guó)如是說(shuō)。而中國(guó)制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力讓一些分析家認(rèn)為，中國(guó)加入GPA之后，將改變整個(gè)世界的政府采購(gòu)格局。于安給記者舉了一個(gè)例子：美國(guó)法律明確規(guī)定，如果一個(gè)美國(guó)企業(yè)要把產(chǎn)品賣(mài)給本國(guó)政府的話，達(dá)到一定數(shù)量的產(chǎn)品配件生產(chǎn)國(guó)必須是GPA成員國(guó)。目前美國(guó)企業(yè)產(chǎn)品的許多配件在中國(guó)制造，但是因?yàn)橹袊?guó)不是GPA成員國(guó)，致使產(chǎn)品無(wú)法進(jìn)入美國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。

一旦我國(guó)加入GPA，不僅會(huì)有更多的中國(guó)企業(yè)直接加入競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也將帶動(dòng)一些配件生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展。不過(guò)，在曹富國(guó)看來(lái)，這還不是中國(guó)加入GPA能夠得到的惟一收獲。因?yàn)椋尤隚PA還有利于應(yīng)用國(guó)際規(guī)則來(lái)規(guī)范我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，從而建立公開(kāi)、公平、公正的公共市場(chǎng)體系和良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，防止公共采購(gòu)市場(chǎng)的腐敗，促進(jìn)政府廉潔。“公平競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)歧視待遇是GPA的原則之一。這種公平、公開(kāi)的環(huán)境對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，將是非常有利的。一方面可以通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)，降低開(kāi)支，提高效率，另一方面也可以在公平競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)提高我國(guó)企業(yè)的技術(shù)水平。”另外，由于我國(guó)將以發(fā)展中國(guó)家身份加入GPA，因此，曹富國(guó)認(rèn)為，GPA中對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的一些規(guī)定也是中國(guó)今后能夠享受到的優(yōu)惠待遇。

比如，在GPA的第5條中就規(guī)定：“每一發(fā)達(dá)締約方應(yīng)在發(fā)展中締約方提出請(qǐng)求時(shí)向發(fā)展中締約方提供它們認(rèn)為合適的一切技術(shù)援助，以解決這些國(guó)家在政府采購(gòu)領(lǐng)域遇到的問(wèn)題。”他認(rèn)為，如果運(yùn)用得當(dāng)，這些規(guī)定都會(huì)給我國(guó)企業(yè)帶來(lái)更多的機(jī)會(huì)和便利。挑戰(zhàn)與狼共舞和倒計(jì)時(shí)器開(kāi)放是雙方面的，你分享人家盤(pán)子里蛋糕的同時(shí)，自己的那塊蛋糕也得和人家分享。如果你面臨的是胃口和消化功能都比你好的對(duì)手，那么很有可能，還沒(méi)有嘗到人家蛋糕的味道，你的蛋糕卻已經(jīng)被人家一搶而空了。這樣的擔(dān)憂并不是杞人憂天。從目前GPA成員國(guó)的結(jié)構(gòu)就可以看出來(lái)，絕大多數(shù)都是發(fā)達(dá)國(guó)家。之所以諸多發(fā)展中國(guó)家不愿意加入GPA，就是害怕自己本國(guó)企業(yè)的實(shí)力有限，一旦允許其他國(guó)家企業(yè)加入政府采購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，很可能導(dǎo)致本國(guó)企業(yè)的一敗涂地。

中國(guó)加入GPA也會(huì)面臨同樣的問(wèn)題。毋庸諱言，按照目前國(guó)內(nèi)產(chǎn)品、服務(wù)的品質(zhì)、營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)和售后保障水平，要在政府采購(gòu)市場(chǎng)上與發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)開(kāi)展直接競(jìng)爭(zhēng)，在相當(dāng)多的產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，我國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力還有待提高。甚至有人預(yù)測(cè)，在政府采購(gòu)市場(chǎng)上，我國(guó)短期內(nèi)可能會(huì)呈現(xiàn)“進(jìn)大于出”的局面。

在我國(guó)加入WTO之后，“與狼共舞”被頻繁用于形容中國(guó)企業(yè)面臨的現(xiàn)狀。而一旦我國(guó)加入GPA，中國(guó)企業(yè)又將面臨同等境遇，這將為中國(guó)企業(yè)帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)。和中國(guó)企業(yè)一同面對(duì)挑戰(zhàn)的還有中國(guó)政府。加入GPA就必須要對(duì)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)的整體框架進(jìn)行調(diào)整，以期符合GPA的要求。曹富國(guó)認(rèn)為，對(duì)于“年輕”的中國(guó)政府采購(gòu)工作來(lái)說(shuō)，調(diào)整的難度很大，有許多棘手的問(wèn)題需要解決。曹富國(guó)所提到的棘手問(wèn)題之一就是現(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)的不一致性和不協(xié)調(diào)性。目前，我國(guó)涉及政府采購(gòu)的主要法規(guī)是《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》，前者適用于工程及有關(guān)貨物和服務(wù)，而后者適用于貨物或者服務(wù)。在實(shí)際操作中，兩部法律“打架”的情況時(shí)有發(fā)生，業(yè)界對(duì)于調(diào)整或合并兩部法律的呼聲不斷。“啟動(dòng)GPA談判，實(shí)際上是為我國(guó)調(diào)整政府采購(gòu)法律體系安上了一個(gè)倒計(jì)時(shí)器，必須要在有限的時(shí)間里進(jìn)行調(diào)整，否則就無(wú)法適應(yīng)GPA的需要。”日前，商務(wù)部副部長(zhǎng)于廣洲在接受媒體采訪時(shí)，也談到了中國(guó)開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)面臨的三大現(xiàn)實(shí)困難。一是中國(guó)的政府采購(gòu)體制才建立不久，政府采購(gòu)法制不夠健全，同時(shí)，政府采購(gòu)專(zhuān)業(yè)人員缺乏，政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制不夠協(xié)調(diào);二是中國(guó)目前的政府采購(gòu)的管理體制比較復(fù)雜，一些部門(mén)的職能存在交叉重疊，部門(mén)之間協(xié)調(diào)的工作量很大;三是中國(guó)企業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力還比較低，企業(yè)管理水平不高，缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)。學(xué)習(xí)來(lái)自歐盟的經(jīng)驗(yàn)在曹富國(guó)和兩位歐盟政府采購(gòu)專(zhuān)家合作完成的《中國(guó)加入WTO政府采購(gòu)協(xié)定與國(guó)內(nèi)改革的機(jī)遇》課題中，總結(jié)了歐盟有關(guān)GPA的經(jīng)驗(yàn)。

研究表明，歐盟加入GPA后，通過(guò)進(jìn)一步開(kāi)放公共采購(gòu)領(lǐng)域提高了巨大的經(jīng)濟(jì)利益前景。歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明，有效地開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)絕不僅僅是對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律的遵守，還將帶給其他領(lǐng)域的豐厚收獲。首先是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序獲得了經(jīng)濟(jì)上最有利的合同來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);其次是有利于提高經(jīng)營(yíng)者在本國(guó)和國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力;同時(shí)，減少了腐敗的程度。而為了確保這些豐厚收獲，歐盟也建立了相關(guān)的監(jiān)督和實(shí)施手段，包括通過(guò)內(nèi)部或者外部審計(jì)手段監(jiān)督來(lái)保證相關(guān)政策法規(guī)的遵守;對(duì)受到違法行為損害或者可能受到損害的經(jīng)營(yíng)者提供快速有效的救濟(jì)手段等等。曹富國(guó)認(rèn)為，根據(jù)歐盟的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)該建立一個(gè)或多個(gè)有權(quán)利協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)政策的權(quán)威機(jī)構(gòu)，并推廣好的經(jīng)驗(yàn)，為加入GPA提供支持和投入。另外，建立全面和統(tǒng)一的法律框架也是當(dāng)務(wù)之急。